回应时代命题，做好新时代立法工作，是摆在每一位全国人大代表面前的职责使命。
“立良法，保善治，强金融，促经济，惠民生。”这是全国人大代表，人民银行广州分行行长白鹤祥心中的答案。
那么，新时代、新阶段、新格局下，如何加快推动金融领域立法，及时完善法律法规建设，促进经济金融发展，维护广大人民群众的利益？这是白鹤祥一直在研究与思考的课题。作为来自金融系统的代表，他坚守自身定位，结合工作实际，广调研、提建议、出点子，为立良法善法贡献智慧、履职尽职。今年两会期间，他带来的3份议案和3份建议中，就有三份与《人民银行法》《金融控股公司法》《金融机构破产法》的制定或修改密切相关。
建议一：加快修订《人民银行法》
作为我国金融业重大法律法规之一，《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《人民银行法》)的修订工作，备受关注。
2020年10月23日，人民银行公布了《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》，目前已完成向社会公开征求意见。
在白鹤祥看来，此次《征求意见稿》修改幅度较大，较好地解决了现行《人民银行法》中存在的大部分问题，但仍有少量不足尚待完善。例如，人民银行的法律定位欠明晰；货币政策制定和传导机制不健全；信贷政策的约束力和有效性不足以及并未明确数字货币的法律地位，等等。为此，他建议加快推进修法进程，促进人民银行治理体系和治理能力现代化，提出了几点建议：
一是明确人民银行作为宏观审慎管理者、系统性金融风险监管者的地位。规定人民银行对金融体系负总责，赋予人民银行维护金融稳定所对应的管理权力。充实、细化人民银行维护金融稳定的工具和手段。
二是加快完善货币信贷政策的决策和执行机制。改进中国人民银行货币政策委员会的运行机制，将货币政策委员会定位为货币政策决策机构，增强专业性，实现决策定期化和透明化。赋予人民银行根据经济金融形势的变化创设新的货币政策工具的权力，增强金融宏观调控的针对性。完善货币政策、信贷政策与财政政策、产业政策、金融监管的协调机制，增加人民银行的信贷政策工具，如评估措施、差别化调节和管理措施等。
三是完善与人民银行履职相关的监管手段。按照职责、手段和法律责任相对应的原则，扩充适用范围，简化使用程序等。
四是进一步明确人民银行及其分支机构的职责。将国务院和人民银行“三定”方案赋予人民银行的新职责以法律形式加以明确；进一步明确总行对分支机构的授权范围，专章规定人民银行分支机构的职责。
五是加快确立数字货币作为国家货币的法律地位以及相关规范。明确规定人民银行对数字货币的发行权，赋予人民银行设计、发行、流通管理和回收数字货币的职责，赋予数字货币的法偿性，规定其可与实体货币等值流通。细化数字货币防止伪造、变造、发行公告等问题，确立人民银行在数字货币发行中的主体地位。
建议二：尽快制定《金融控股公司法》
“金融控股公司并非暂时的、短期的金融业态，其规范健康发展对我国金融业治理现代化具有重要和深远意义。”白鹤祥认为，制定《金融控股公司法》势在必行。
去年监管部门陆续发布了《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》和《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《办法》），对补齐监管制度短板、防范风险交叉传染，促进金融支持实体经济具有重要意义。
然而，白鹤祥指出，《办法》属于人民银行制定的部门规章，立法层级较低，在与其他部门规章相冲突时难以成为金融控股公司落实实质有效控制和相关整改要求的法律依据。同时，由金融机构跨业投资控股形成的金融集团尚未纳入《办法》监管范围，存在立法空白，长期而言，不利于我国金控行业的规范健康发展。
他建议，制定《金融控股公司法》应关注以下重点问题：
一是明确金控公司监管机制。根据十九大和中央第五次金融工作会议精神，人民银行是金控公司监管的牵头部门。然而，金控公司所控金融机构类型和股东主体繁多，在不同领域涉及不同监管部门事权。为确保金控公司监管工作顺利推进，《金融控股公司法》应明确牵头部门和配合部门的职责分工，规范沟通协调、信息共享和监管合作机制。同时，厘清人民银行分支机构与当地政府、金融监管部门派出机构的协作机制，确保金控公司监管的各项要求能够落地落实。
二是着力解决《办法》与其他法规冲突及监管外延不完整问题。《金融控股公司法》立法规范对象应包括金融机构和非金融机构投资控股形成的金融集团，立法内容应涵盖金控公司资本、并表管理、关联交易、公司治理、信息披露、退出机制等重点监管内容。《金融控股公司法》应着力解决《办法》落实难、与其他地方和部门规章冲突的问题，全面梳理《办法》落实过程中与财税、国有资产管理、其他金融监管部门规章存在冲突的条文，在各部门充分沟通基础上为金融控股公司制定符合行业发展规律的原则规范。
此外，“制定《金融控股公司法》，能够建立金控监管法律—部门规章—规范性文件的完整法律法规体系，为金控行业规范发展、防范金融系统性和区域性风险保驾护航。”白鹤祥如是说。
建议三：加快构建金融机构破产处置法律体系
金融机构经营失败乃至破产，是不可避免的经济现象。而现行《企业破产法》并没有形成科学、完整的法律规则体系，在实施层面缺乏明确、完整的操作依据和程序规范。
白鹤祥说：“尽快制定我国《金融机构破产法》，建立适合我国国情的金融机构破产处置法律体系，完善金融机构市场化退出机制，具有紧迫性、必要性和可行性。”为此，他在前期调研的基础上，提出了出台《金融机构破产法》的几点实施路径：
一是以效率性和科学性为导向选择立法体例和立法模式。基于金融机构破产规范出台具有现实的急迫性，可考虑在《企业破产法》中增设“金融机构破产”专章，根据金融机构特点作出特别的程序规定。在此基础上，持续总结摸索经验，进一步加速推动全国人大制定规范、系统的《金融机构破产法》，这是适应当前我国国情的立法成本较小和较理想的路径选择。在立法模式方面，可采取兼顾行政主导型破产和司法主导型破产的折衷模式，在金融机构破产程序中，涉及专业性、技术性的事项由监管部门来决定，而涉及破产金融机构财产或财产性权利的事项由法院来决定，有利于确保破产程序的公开透明和规范有效。
二是以维护金融安全目标为导向确定适用的金融机构范围。我国尚未有任何一部法律法规清晰定义过“金融机构”的概念，应当严格界定金融机构的破产范围和破产标准，在不违反《企业破产法》原则与基本规定的情况下，将各类金融市场中的金融主体都纳入其中，并考虑金融机构不同类别和行业特点，从市场退出的标准、方式、程序等方面予以规范。
三是以适用性和实效性为导向设定金融机构破产特别程序。建议针对金融机构破产特性，在金融机构破产申请主体、申请条件、破产标准、破产重整、清偿顺序以及破产管理人等方面作出特别规定，确保能够有效运用于金融机构破产实践。
四是以构建协调有效、有机联动的体系化机制为目标设计破产程序与配套程序和制度的衔接。一方面，要实现风险处置程序与破产程序的有序衔接。当金融机构发生经营风险，通常由监管机构先行采取暂停业务、限制分红等预先干预的风险处置程序，建议明确人民法院应当认可风险处置期间已采取处置措施的法律效力。另一方面，关注破产制度与金融基础性制度的衔接并尽可能为相关制度作出联动安排。
来源：中国金融家、中国人民银行广州分行